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互联网新闻监管重在组织类媒体

[中国网信网]         2017-07-28 08:20:00        字体显示:

 

(本刊资料图)

2017年5月2日,国家互联网信息办公室发布《互联网新闻信息服务管理规定》(以下简称《规定》),对参与互联网新闻信息服务的各方,包括作为主管机关的国家互联网信息办公室及地方互联网信息办公室的职责,对从事互联网新闻信息服务的经营主体的资格条件、市场准入条件,对互联网新闻信息服务过程中服务提供者应当履行的一系列义务,比如不断完善平台责任,不断强化信息、新闻、用户信息等方面的安全义务以及国家和地方互联网信息办公室的监管职责、对违法情况的处罚等,都作出了较有针对性的规定。

互联网新闻信息服务许可针对的是组织化机构

《规定》发布之后,有人根据《规定》第五条的内容,得出《规定》实施之后,个人使用的微信公号、个人博客、微博客等,都不能够再转发新闻或发表新闻评论,或者要从事类似行为,就必须经过国家或地方互联网信息办公室许可。有人甚至认为,个人通过互联网站、应用程序、论坛发表文章时,都不能触碰任何与《规定》第二条所定义的有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务以及有关社会突发事件的报道和评论,要发表的话,也需要先申请才能为之。不过,这种理解是片面的,没有理解《规定》的原则精神。

按照这个理解,《规定》会影响到大量个体在互联网上转发新闻、发表评论、组织话题讨论的权利,再加上其对新闻机构、互联网平台的新闻供给行为的严格限制,就很容易让人产生这样的想法,即《规定》将严重影响互联网新闻信息的供给数量和供给质量,损害整个互联网言论生态,甚至侵害互联网用户依据《宪法》第35条享有的言论自由权。

但需要指出的是,《规定》并非直接针对使用互联网的广大个人用户,而是针对组织类或机构类的媒体及其他商业组织,如传统意义上的报纸、电台、电视台等专业的新闻制作、传播等新闻机构,也包括互联网平台服务提供商,像腾讯的微信、新浪的微博等。只有这些组织化、机构化的组织,才属于互联网新闻许可制度要求的需要接受监管的直接对象。

根据《规定》,需要取得许可的公众账号包括三种情形:一是专门从事互联网新闻信息服务的网站开设公众账号用于提供新闻信息服务的,要取得许可;二是新闻单位通过开设公众账号用于提供新闻信息服务的,要取得许可;三是法人主体开设公众账号用于提供新闻信息服务的,要取得许可。不属于这三类的大量公民个人开设的账号,即便是发表时政方面的评论,其公号的存在和其账户的使用,都不需要经过国家互联网信息办公室和地方互联网信息办公室的许可。

得出这个结论并不难,只要把《规定》的其他条款结合第五条来理解就可以了。《规定》第五条规定,通过互联网站、应用程序、论坛、博客、微博客、公众账号、即时通信工具、网络直播等形式向社会公众提供互联网新闻信息服务,应当取得互联网新闻信息服务许可。如果仅仅阅读这一条的规定,很容易得出《规定》也对个人用户的网络新闻转发、评论行为提出了许可要求,即《规定》生效后,互联网的新闻传播活动,如果没有经过许可申请程序,会陷入普遍的违法境地。但接着往下看第六条和第十条的内容,就会发现,申请从事新闻信息服务的许可要求,直接针对的是组织化、机构化的媒体,而不是个体。因为个体根本不可能具备第六条所要求的那些条件。或者说,从事新闻采编发布、转发和平台发布,只能是法人,不可能是个体。这是《规定》的本意,也是我国对新闻进行监管的一贯思路和做法。

许可制度是保证新闻秩序的前提

在现代社会,由政府代表人民或社会,依据特定的法律,对从事公共事业,尤其是对国计民生具有重要影响并且在资源上具有一定稀缺性的新闻业实行许可制度,即由政府通过特定的程序来分配相关的经营机会、社会资源,约束相关的从业者,设法使之满足公众的需要、便利和公共利益,是许多国家采用的较为通行的做法。

从法律角度来讲,许可有民法意义上的许可和行政法意义上的许可。民法意义上的许可限于公民个人对自己私权利的处分,显然不属于这里所讲的许可。这里所讲的许可,应当是公权力机构,比如在本《规定》当中,就是互联网新闻信息服务的主管机关,即国家互联网信息办公室实施的许可行为。被许可或需要在从事新闻服务活动过程中履行许可手续的,也是前面提到的几类机构。

按照一般的理解,新闻是正在发生的事件。新闻本身具有客观性、真实性,但对新闻源的选取、对新闻事件的报道等,需要严格遵守国家法律的相关规定。包括写在法律当中的显性规定,也包括需要媒体从业人员必须遵守的政治纪律和道德、伦理方面的要求。

新闻的复杂性以及其在社会各项事务和管理任务的完成和政府所倡导的基本价值观的形成过程中所具有的不可替代的作用,导致政府需要对新闻的采编、发布以及转发等进行入门管理,也就是许可管理,以确保新闻机构和新闻从业人员能够按照国家法律的相关要求从事各项新闻活动,并最终形成健康向上的新闻舆论生态。

需要指出的是,获得了许可或享有了从事互联网新闻活动的资格,并不是可以想干什么就干什么。新闻采编、发布、转发和其他方面的服务,仍然需要遵守法律的其他方面的规定,比如尊重被采访者的人格、不得泄露国家机密等。在对刑事、民事等庭审案件进行报道的时候,不得进行报道的案件就不能进行报道。不仅如此,《规定》对新闻机构及其从业人员还有原则上或指导思想方面的要求,按照《规定》第三条的要求,对于广大的互联网新闻工作者来说,还需要讲政治、讲伦理道德,主动维护国家利益和公共利益。

我国和许多国家一样,在对公共服务业,尤其是对公众提供新闻服务的主体进行监管时,为防止其片面追求商业利益,对社会、对个体造成损害,会对其从事该类业务的资质进行严格把关,这便是通常意义上的许可制度。新闻业,尤其是广播、电视等行业涉及公共电波使用、公共频道的使用,需要政府严格把关,一是通过一定程序把它交给政府或民众放心的主体来经营,二是严格通过过程监管和结果导向性监管,比如到期是否再续延许可等手段,确保主体守法经营,为公众提供更好的服务。

即使是在西方国家,比如美国,开办电台、电视台这类从事信息生产、制作和发布的企业,都需要获得联邦政府的许可。联邦政府会根据事先设定的程序,对申请者的资质进行严格审查,最后把这些资源分配给最能满足需要的企业。这些获得许可的企业在经营的过程中,如果能够满足法律的要求,当地人基本上满意,则可继续拥有经营电台、电视台的权利,否则就会在许可到期之后丧失使用这些公共资源的权利。

《规定》要求提供互联网新闻信息服务的三类机构满足事先设定的许可要求,机构的从业人员,比如新闻采编人员要获得从事这类行业的资格,并且以一定的期限,比如3年作为考核是否继续允许其从事该类业务的基本条件。这是国家对机构化、组织化的新闻机构采用的管理办法,是确保互联网新闻机构和从业人员遵纪守法、实现网络舆论生态向良性化发展的制度保障。

需要充分尊重个体权利和自由

通过宪法性法律确保个体享有言论自由,没有法律明文规定、非依法律规定的程序不得限制、剥夺个体享有的这一基本权利和自由,并通过部门法落实相关的规定,是西方资本主义国家在由传统社会向现代社会转型过程中确立的一项基本原则。第二次世界大战之后,这一原则除了变成一系列国际人权公约中的内容,保障和促进个体享有言论自由,也写进了我国及许多社会主义国家、发展中国家的宪法性法律当中。

我国《宪法》第三十五条规定,中华人民共和国公民享有言论自由。政府不仅有义务通过举办教育、促进公共事业发展,尤其是与言论自由有关的事业的发展,来确保公民更好地、更充分地享有和行使言论自由的权利,司法机关还通过司法判决的方式,承认和保护公民享有言论自由,设定言论自由的边界,为公民理性地行使言论自由的权利并确立言论自由的边界,提供司法标准。

世界及地区性人权条约以及许多国家的宪法性法律承认和保障个体享有言论自由,表明文明世界对这一原则的普遍认可。从大量的学术著作和涉及言论自由保护的司法判决来看,言论自由有促进真理探讨、促进个体人格成长的作用。而在现代社会,个体享有表达自由,是民主政治赖以存在和发挥作用的基础,因为民主制度的运作离不开见多识广的选民、充满活力的公共讨论以及通过自由的言论对官员的权力行使过程进行监督。

对公民个体来讲,由于表达意见、参与公共事务是个体享有的基本权利,各国一般遵循的基本原则是,除了在法律中列明一般的要求,比如我国法律、行政法规里通常能看到的“九不准”内容限定,一般不对个体在要表达什么或不表达什么进行事先限制,即不对个体的言论进行像对企业那样的“事先审查”,只对个别违法者进行事后的民事、刑事和行政法方面的处罚。从这个角度来讲,《规定》不会,也不可能对通过互联网各种平台、各种基础应用软件而享受和行使《宪法》第三十五条规定的公民个人行为设置行政许可。

也可以说,《规定》要求组织化媒体、互联网平台在新闻服务提供过程中接受许可制度的约束,是出于对其准入资格、经营活动的约束,是在互联网新闻信息监管方面负有专门职责的国家互联网信息办公室行使监管职权的具体体现,也是对于组织化媒体、互联网平台带有商业诉求的经营活动的约束。同时,《规定》作为法律效力低于一般行政法规的规范性文件,无权以许可的方式,直接限制个体依据最高位阶的宪法而享有基本的权利。(王四新:中国传媒大学教授、网络法与知识产权研究中心主任;王文岩:中国传媒大学传播学专业博士研究生)

【链接】《互联网新闻信息服务管理规定》看点解读

规定:互联网新闻信息服务提供者应当设立总编辑,总编辑对互联网新闻信息内容负总责。总编辑人选应当具有相关从业经验,符合相关条件,并报国家或省、自治区、直辖市互联网信息办公室备案。 中国人民大学新闻学院教授 宋建武:

互联网新闻信息应当由专业人员“把关”。伴随网络直播等新传播业态的出现,加强内部制度建设可以保证出现问题后及时有效地处置。互联网新闻信息的传播还须做到依法“把关”,并且依法纳入流程管理的轨道,建立互联网新闻信息服务网络信用档案以及失信黑名单制度、约谈制度等内容把控方式都将逐渐走向常态化。

规定:互联网新闻信息服务提供者应用新技术、调整增设具有新闻舆论属性或社会动员能力的应用功能,应当报国家或省、自治区、直辖市互联网信息办公室进行互联网新闻信息服务安全评估。

腾讯研究院副秘书长、博士后 杨乐:

这是新增规定,对应用新技术、具有新闻舆论或社会动员能力的新功能,应当报网信部门进行安全评估。但值得注意的是,这里的立法措辞,对安全评估的界定并不是“事前的、强制性的行政许可”属性,更类似于事中、事后的监管手段。与工信部正在进行的《互联网新业务安全评估管理办法》(征求意见稿)立法思路一致,对实际业务操作影响较为缓和。

规定:互联网新闻信息服务提供者为用户提供互联网新闻信息传播平台服务,应当按照《中华人民共和国网络安全法》的规定,要求用户提供真实身份信息。用户不提供真实身份信息的,互联网新闻信息服务提供者不得为其提供相关服务。互联网新闻信息服务提供者对用户身份信息和日志信息负有保密的义务,不得泄露、篡改、毁损,不得出售或非法向他人提供。

中国社会科学院国家文化安全与意识形态建设研究中心特邀研究员 千钧客:

新版《规定》特别强调了公民隐私保护,一方面落实实名制,明确互联网新闻信息服务提供者对不提供真实身份信息的用户,不得为其提供相关服务;另一方面明确责任制,明确互联网新闻信息服务提供者对用户身份信息和日志信息负有保密任务,不得泄露、篡改、毁损,不得出售或非法向他人提供。这两方面规定,为公民隐私保护筑牢了防火墙。

规定:互联网新闻信息服务提供者的采编业务和经营业务应当分开,非公有资本不得介入互联网新闻信息采编业务。

中国政法大学传播法研究中心副主任 朱巍:

现实中存在一种情况,在互联网新闻机构中,可能有经营业务的压力,一些采编业务和经营、广告的业务没有分开,不利于新闻报道的严肃性,所以在法规中强调“分开”是一大看点。

编辑:郑新凤